Es tracta de tres sentències en recursos contenciosos administratius ordinaris; nº 270/2017, nº 271/2017 i nº 59/2016. Les diferents parts actores, que són en els dos primers recursos grups municipals (GM) i 18 persones com a actors individuals en el tercer, demanden al Departament de Territori i Sostenibilitat (DTS) i apareixen també com a parts codemandades els respectius Ajuntaments involucrats en els respectius Plans Directors Urbanístics (PDU).
En els tres recursos, la part actora impugna un PDU aprovat definitivament mitjançant resolució del Conseller de Territori i Sostenibilitat. En els recursos nº 270/2017 i nº 271/2017 es tracta del Pla director urbanístic Gran Via-Llobregat, del municipi de l’Hospitalet de Llobregat, redactat per la Direcció General d’Ordenació del Territori i Urbanisme i tramitat per la Comissió Territorial d’Urbanisme de l’àmbit metropolità de Barcelona. I pel que fa al recurs nº 59/2016 es tracta del Pla director urbanístic dels àmbits d’activitat econòmica del Delta del Llobregat que afecta els municipis de Gavà, de Sant Boi de Llobregat i de Viladecans. Els actors sol·liciten al Tribunal que declari nul de ple dret el respectiu PDU de cada cas.
Resulta interessant destacar, primerament, que en els dos primers recursos les parts demandades plantegen davant del Tribunal la inadmissibilitat dels recursos, en posar en entredit la capacitat processal dels grups municipals recurrents. Les dues primeres sentències resolen explicant que la legitimació dels grups municipals es pot veure en tres escenaris diferents:
- – Pot passar que els integrants del grup hagin votat en contra de l’actuació administrativa impugnada.
- – També pot passar que l’actuació administrativa impugnada sigui d’interès municipal i els integrants del grup no hagin tingut ocasió de participar en la corresponent presa de decisions.
- – Però també pot succeir que l’actuació administrativa controvertida tingui naturalesa urbanística, en el qual cas la legitimació del grup municipal, en mèrits de l’acció pública, serà diàfana i no es trobarà sotmesa a altres condicionants.
En aquests dos recursos, qualsevol de les dues últimes vies d’accés a la legitimació haurien justificat l’acció promoguda pel GM. Però, amb independència de tot això, el GM tenia dret a impugnar el PDU en mèrits de l’acció pública urbanística (art. 12 Text refós de la Llei d’urbanisme (TRLU) i altres preceptes legals concordants).
No obstant, el punt més important d’aquestes tres sentències és l’apartat en el qual el Tribunal ha hagut de pronunciar-se sobre les relacions existents entre el planejament director de factura íntegrament autonòmica i el planejament director que la llei atribueix a l’Àrea Metropolitana de Barcelona (AMB). Tot i tractar-se de casos en els quals la pròpia AMB havia acceptat el PDU, això no impedeix que el Pla controvertit esdevingui nul si la manca de competència del DTS es veu conformada.
El TRLU, com a “norma general” del planejament urbanístic català, és la que conté el règim jurídic dels PDU. I, en virtut d’allò establert a dita norma, les notes més distintives dels PDU són aquestes:
- – Els PDU constitueixen planejament urbanístic de caràcter general, el qual pot abastar el nivell de detall propi del planejament urbanístic derivat; la qual cosa porta implícita la possibilitat de desplaçar el planejament general municipal, així com la de constrènyer l’autonomia local en aquest àmbit.
- – Els PDU, per regla general són fruït d’una competència plena de l’Administració de la Generalitat de Catalunya en tots els estadis de llur tramitació.
- – La incidència dels PDU en l’autonomia local explica que la seva virtualitat s’hagi de fonamentar en interessos o fenòmens “supramunicipals” i que aquests interessos hagin de ser objecte d’una motivació reforçada i no merament retòrica.
La motivació reforçada a la qual ens estem referint implica fugir del discurs merament retòric o basat en tòpics i comporta la càrrega d’explicar, amb fonaments, amb claredat i amb adherència a la realitat tangible les característiques detallades de les actuacions; el perquè de les mateixes; l’interès públic present; el perquè de la dimensió supramunicipal d’aquest interès; i el perquè d’una gestió autonòmica i no pas local. I en aquest mateix sentit, afegiríem que la motivació reforçada hauria de venir acompanyada d’una explicació plausible de les raons per les quals la Generalitat de Catalunya no hauria de trobar-se en disposició d’assolir els mateixos objectius fent ús de les seves competències ordinàries (planejament territorial o sectorial; informes sectorials vinculants en seu de planejament local o municipal; i, en darrer terme, control de legalitat d’aquest últim).
Pel que fa al règim jurídic del planejament director metropolità, el trobem a la Llei 31/2010, de 3 d’agost, de l’Àrea Metropolitana de Barcelona (LAMB). La LAMB conté una “especialitat” a modus d’excepció a la “norma general”, perquè el planejament director que respongui a interessos “supramunicipals” en l’àmbit de l’àrea metropolitana haurà de ser promogut, redactat i aprovat inicialment i provisionalment per l’AMB i després aprovat definitivament pel DTS. Tanmateix, el fet que el planejament director metropolità el conformi i l’aprovi inicialment i provisionalment l’AMB, comporta que aquesta entitat local gaudirà d’un marge de discrecionalitat apreciable a l’hora de dissenyar polítiques pròpies, front al qual el control ulterior del DTS es veurà limitat per les previsions de l’art. 92 TRLU (control de legalitat; i d’oportunitat només en aquells aspectes que puguin afectar o condicionar interessos o competències d’ordre superior al pròpiament metropolità).
És a partir d’aquest punt que el Tribunal s’ha de preguntar si el PDU impugnat en aquesta litis hauria estat tramitat i aprovat a expenses o en perjudici de la competència urbanística de l’AMB. I a aquests efectes, s’ha de remetre principalment a la Memòria de cada un d’aquests Plans controvertits per tal de justificar la seva decisió.
En aquestes tres sentències, el Tribunal considera que s’aprecia de forma diàfana en les memòries dels Plans que la raó de ser dels respectius PDU en qualsevol cas, es tractava d’aconseguir objectius d’abast supramunicipal; però en cap cas d’un abast superior al que era i és propi de l’AMB, raó per la qual el Tribunal conclou d’igual manera en les tres sentències dient que hauria d’haver estat aquesta entitat local la competent per tal d’elaborar i aprovar inicialment i provisionalment els respectius PDU. Dit això, reitera també que el PDU no conté cap indicació rigorosa, susceptible de justificar la competència plena del DTS en detriment de les competències urbanístiques metropolitanes, les quals s’han vist ignorades a través d’un acord a dues bandes, entre el DTS i l’Ajuntament corresponent a cada cas. Expressa el Tribunal en aquests tres casos que podríem entendre una justificació de l’interès autonòmic més relaxada davant d’actuacions d’interès rellevant social o econòmic, difícils de coordinar horitzontalment per afectar una pluralitat d’Ajuntaments; però no la podrem entendre en el supòsit que ara ens ocupa, existint com existeix un ens local finançat amb els recursos del contribuent, especialment cridat per la Llei a establir el planejament director del seu àmbit territorial.
Per tot això exposat anteriorment, el Tribunal decideix estimar en les tres sentències els recursos contenciosos administratius ordinaris i declara així la nul·litat de ple dret dels respectius PDU per vulneració del principi de jerarquia normativa i per una manca insalvable de competència.
D’altra banda, en la sentència del recurs nº 271/2017 existeix també un motiu afegit en el qual el Tribunal fonamenta el seu veredicte d’invalidar el PDU corresponent. Es tracta del factor de la suficiència i la funcionalitat de les zones verdes (ZZVV). El Tribunal expressa que s’ha pogut constatar que bona part de les ZZVV es troben situades en enllaços viaris o en rotondes.
Les parts demandades ho justifiquen dient que “són espais de transició entre els límits de la ciutat, les grans infraestructures i l’espai fluvial. Espais de transició funcionals, integrats en un conjunt d’espais lliures que superen amb escreix els estàndards legals”.
Però aquests arguments no convencen al Tribunal, que destaca que l’actual legislació urbanística pretén garantir amb més rigor que en el passat la superfície i funcionalitat dels espais lliures en general i de les ZZVV en particular. Citen específicament l’article 9.7 del TRLU: “Les administracions urbanístiques han de vetllar perquè la distribució en el territori dels àmbits destinats a espais lliures i a equipaments s’ajusti a criteris que en garanteixin la funcionalitat en benefici de la col·lectivitat”. I també del mateix TRLU l’article 34.6: “El sistema urbanístic d’espais lliures públics comprèn els parcs, els jardins, les zones verdes i els espais per a l’esbarjo, el lleure i l’esport”.
Això comporta tàcitament la prohibició d’establir ZZVV en indrets no susceptibles de satisfer en condicions normals la missió atribuïda per la llei a tots aquests espais. Portades totes aquestes consideracions al cas que ara ens ocupa, el Tribunal conclou sense massa dificultats que la localització d’una superfície important de ZZVV en bucles d’enllaços viaris o rotondes constitueix una clara contravenció de la legislació urbanística exposada anteriorment i fonamenten amb més força la seva sentència.
En conclusió: el Tribunal no nega la possibilitat de Plans directors superposats al planejament municipal o metropolità. Simplement, que si aquests plans pretenen ocupar esferes de l’ordenació que d’ordinari pertanyen als ens locals, ho hauran de fer amb una motivació reforçada, directa i basada en dades contrastables; a banda de justificar la impossibilitat d’assolir els mateixos objectius amb tècniques menys traumàtiques per a les competències urbanístiques de l’Administració municipal. I, en aquests tres casos, no considera que així sigui el Tribunal i per això dicta les anteriors sentències estimatòries.
L’autor d’aquest article és l’Adrià Colomer, que ha cursat les pràctiques a l’FDA durant el curs 2020-2021.
