El passat mes de juliol de 2021, la sala del Contenciós del Tribunal Suprem va dictar resolució per la qual es desestima un recurs de cassació interposat per l’Ajuntament de Chiclana de la Frontera i per la Junta d’Andalusia en contra d’una sentència dictada per la Secció Segona de la Sala del Contenciós Administratiu del Tribunal Superior de Justícia d’Andalusia, estimatòria del procediment ordinari núm. 87/2017, interposat contra l’ordre de 28 de novembre de 2016 de la Conselleria de Medi Ambient i Ordenació del Territori de la Junta d’Andalusia, per la que es resol l’aprovació definitiva parcial de la revisió del Pla General d’Ordenació Urbanística de Chiclana de la Frontera i contra l’ordre de 22 de desembre de 2016, les quals es declaren nul·les de ple dret.
Així doncs, aquest comentari analitza les raons de nul·litat de ple dret de l’instrument de planejament en qüestió en tant que el Tribunal fixa un nou criteri interpretatiu en relació a la tramitació d’un planejament general i de l’Avaluació Ambiental Estratègica. Com bé és sabut, per a què el Tribunal Suprem admeti un recurs de cassació cal que aquest presenti interès cassacional. En aquest cas, la qüestió presenta interès cassacional objectiu per a la formació de jurisprudència envers a:
“1. Si resulta possible limitar jurisprudencialment els efectes de la declaració de nul·litat d’un Pla per defectes formals i, en el seu cas, si resulta possible en tals supòsits una aprovació parcial.
2. Si l’avaluació ambiental estratègica és prèvia a la redacció del contingut del pla o pot realitzar-se en qualsevol moment de la seva tramitació, tenint en compte la seva naturalesa instrumental.”
La sentència recorreguda conté dos pronunciaments substancials: (1) que l’aprovació definitiva parcial del pla trencava amb la integritat del pla general; i (2) que s’infringia la normativa comunitària i nacional sobre l’avaluació ambiental estratègica (AAE) aprovada immediatament abans de l’aprovació definitiva del pla. Com a conseqüència d’aquestes dues qüestions es declara la nul·litat de ple dret de l’instrument de planejament impugnat.
Pel que fa a la primera qüestió, la Sala Contenciosa del Suprem fixa com a criteri que “els vicis de procediment essencials en l’elaboració dels Plans Urbanístics comporten la nul·litat de ple dret de tot el Pla impugnat, sense la possibilitat d’esmenar el vici apreciat als efectes de mantenir la vigència del Pla amb una ulterior esmena. No obstant l’anterior, en aquells supòsits en que el vici apreciat per a la declaració de nul·litat pugui individualitzar-se respecte d’un determinat àmbit territorial del Pla o concretes determinacions, sense que tingui rellevància alguna respecte de la resta d’aquell àmbit territorial, pot declarar-se la nul·litat del pla respecte d’aquelles determinacions concretes, sense que allò autoritzi a considerar la nul·litat de ple dret esmenable amb la retroacció del procediment”.
Concretament, l’aprovació parcial del pla no determinava ni delimitava el sòl urbà, l’urbanitzable i el no urbanitzable; se suspenia una proposta de zones de sòl urbà i àrees homogènies de sòl urbà no consolidat; els sistemes generals també quedaven afectats en la seva delimitació i classificació del sòl que ocupaven. Per tant, la suspensió era quantitativa i qualitativa ja que afectava a la classificació del sòl i de sistemes generals, en definitiva, a l’ordenació estructural del pla.
No obstant, el que reverteix més interès per aquest blob jurídic és el referent a l’Avaluació Ambiental Estratègica (AAE). L’AAE és l’instrument tècnic i administratiu que té com a objecte garantir la integració dels valors i els criteris ambientals en la preparació, l’aprovació i el seguiment dels plans i programes que poden tenir efectes significatius per al medi ambient. A nivell català, es troba regulada a la Llei 6/2009, de 28 d’abril, d’avaluació ambiental de plans i programes i a nivell estatal, es troba regulada a la Llei 21/2013, de 9 de desembre, d’avaluació ambiental. És un instrument essencial per tal d’assegurar que el creixement urbanístic de les ciutats sigui respectuós amb el medi ambient. És per això que té un paper molt important durant la tramitació de plans urbanístics i que la Sala Contenciosa del Tribunal Suprem hagi fixat un nou criteri interpretatiu que versa sobre la importància d’iniciar la tramitació de l’AAE en la fase preliminar d’esborrany de l’instrument de planejament, sense que pugui diferir-se tal iniciació a un moment posterior a la tramitació del pla.
La sentència diu, “la doctrina exposada configura l’AAE com un instrument de prevenció que permet integrar els aspectes ambientals en la presa de decisions de plans i programes públics. Considera que la seva finalitat institucional justificadora és anticipar la protecció ambiental abans de prendre decisions que puguin comprometre negativament el medi ambient, sense que pugui ser impedida o afeblida per situacions anteriors sobre les quals l’avaluació estratègica no podria intervenir prèviament. Al mateix temps conforma l’AAE com un procediment ambiental independent i autònom.
Com a procediment administratiu l’AAE, teleològicament tendeix a dotar de consistència la decisió, des del punt de vista ambiental, dins del procediment de decisió de planejament. Els valors socials actuals demanden la incorporació gradual de les finalitats ambiental i sostenibles als procediments de decisió de planejament, per tant, l’AAE ha de dialogar i interactuar amb el procediment de planejament, els valors ambientals han d’estar decidits mitjançant la valoració de les alternatives possibles, per a ser incloses al procediment urbanístic”.
(…)
“Doncs bé, si els principis que inspiren l’AAE son els de cautela i acció preventiva que caracteritzen la política de la Unió Europea en l’àmbit del Medi Ambient (art. 191 TFUE) i la seva finalitat justificadora és la d’anticipar la protecció ambiental abans de la presa de decisions que puguin comprometre negativament el medi ambient, integrant-se als plans de forma instrumental en un procés continu des de la fase mateixa d’esborrany, i si l’AAE ha de realitzar-se l’abans possible, és a aquesta fase preliminar d’esborrany de l’instrument de planejament, i no qualsevol altre moment de la tramitació de pla, a la que ha de referir-se la seva iniciació”.
Per tot això, la Sala decideix declarar la nul·litat íntegra, i no parcial, del pla: (1) la ruptura integral del pla general pels termes en què es va produir la seva aprovació definitiva parcial i (2) la defectuosa tramitació de l’AAE que no respecta els termes exigits per la Llei 21/2013. Cadascun d’aquests defectes és determinant de la íntegra nul·litat del pla, en no ser possible la seva restricció a un determinat àmbit territorial o a concretes determinacions del mateix. L’aprovació definitiva parcial del pla general no s’ajusta a la doctrina jurisprudencial ja que els obstacles de la seva aprovació afecten a aspectes substancials i estructurals que alteren el model territorial aprovat provisionalment per l’Ajuntament, i que dona lloc a successives correccions parcials de les seves determinacions i també a successives publicacions parcials del seu contingut normatiu rectificat. Això produeix un resultat final que difereix radicalment de l’inicialment proposat per l’Ajuntament pel que fa a aspectes substancials, en detriment de la necessària coherència i integritat que exigeix el disseny general de l’ordenació de tot el territori municipal i al que objectivament responen els plans generals.
Així, la conseqüència no pot ser una altra que la de nul·litat de ple dret en la mesura en que ni es manté el model de ciutat decidida per l’Ajuntament en l’exercici de la seva autonomia municipal, ni els ciutadans han pogut pronunciar-se sobre el diferent model de ciutat que resulta del procés d’aprovació successiva i fragmentaria, ni s’han tingut en compte els principis que inspiren el procediment de tramitació de l’AAE en tant que es va iniciar amb posterioritat a l’aprovació definitiva parcial de la revisió del pla.
Cristina Genescà Martell
07/10/2021
