La suspensió dels actes administratius com a mesura cautelar té una vital importància en matèria ambiental. En casos d’autoritzacions d’obres que malmeten l’entorn és fonamental poder discutir si s’ajusten a Dret sense la crua realitat de veure mentrestant com les obres van modificant l’indret. Per definició, si no s’aturen les obres no es dirimeixen els assumptes en un pla de certa igualtat processal amb l’administració actuant/autoritzant. La irreparabilitat dels danys a la natura és un fet davant determinades intervencions. En les pròximes línies observarem els elements teòrics generals d’aquesta mesura cautelar i després examinarem alguns casos recents d’acord d’aquesta mesura per part de jutjats i tribunals.
La suspensió de l’executorietat dels actes administratius impugnats, segons la jurisprudència del Tribunal Suprem, és un tipus de mesura cautelar que respon “a la necesidad actual de alejar el temor o peligro a un daño futuro, lo que hace aconsejable mantener el estado o situación que tienen las personas, cosas o derechos, en el momento en que se solicita la medida” (Interlocutòria del Tribunal Suprem de 17 de març de 1.992 -FJ 2on), i que s’articula dins del dret fonamental a la tutela judicial recollit a l’art. 24 de la Constitució espanyola. Tal com expressa en un altre punt la interlocutòria tot just transcrita.
“Todo ello vendrá resuelto por la sentencia definitiva, pero mientras tanto los ciudadanos tienen derecho a que se respete su situación actual, porque han solicitado la tutela de los jueces y tribunales, ejercitando un derecho proclamado en el art. 24 CE, tutela que no sólo ha de entenderse referida a una sentencia fundada que ponga fin a un procedimiento, sino también en sentido de obtener una medida cautelar”.
Els art. 129.1 i 130 de la Llei de la jurisdicció contenciosa administrativa de 1998 exigeix els següents requisits per la suspensió cautelar de l’executivitat d’un acte administratiu:
- Evitar de perdre la finalitat legítima del recurs per tal d’assegurar l’efectivitat de la sentència.
- Realitzar una valoració circumstanciada de tots els interessos en conflicte i, en especial, la manca de pertorbació greu als interessos general o de tercers. A més, els jutjats i tribunals sovint continuen exigint el requisit d’ostentar una aparença de bon dret malgrat que no està previst expressament per la suspensió cautelar d’actes administratius, sinó per adoptar mesures cautelars en els casos d’inactivitat o actuació material constitutiva de via de fet.
Com s’ha dit, tot gira entorn del mateix eix. Com a punt de partença cal tenir presents les indicacions del Tribunal Suprem en analitzar un supòsit de suspensió que afectava el bé jurídic medi ambient, que en aquest cas estava unit a aspectes lligats amb el benestar i la salut humans:
“No es cierto que la adopción o no de esa medida cautelar que es la suspensión del acto administrativo deba decidirse prescindiendo totalmente de la cuestión de fondo sobre la que versa ese acto. Porque si tal cosa se admitiera estaríamos desvirtuando el fundamento mismo de la medida cautelar que no es otro que el de asegurar el cumplimiento de la sentencia que en su día se dicte con carácter definitivo e irrecurrible. Cosa distinta es que la decisión incidental de acordar o no la suspensión deba acordarse. (F.J. 1º)
Establecido lo anterior, lo que hay que tener presente es que si se ejecuta la obra de cuya autorización aquí se trata y luego resultara que no procede su realización el perjuicio causado al medio ambiente sería, por lo menos, de muy difícil reparación, (…). (F.J. 2º)
Porque se trata de construir un vertedero controlado de residuos (…) en el Monte Teixeiro. Y es claro que esta obra exige arrasar -así literalmente- una parte de dicho monte, con todo lo que ello supone de quebrantamiento de la delicada armonía de la naturaleza. Subrayar esto es importante para poner de relieve que restaurar las cosas a su primitivo estado, si esa obra, una vez realizada, se declara no ajustada a derecho, es en este caso muy difícil, por no decir imposible, que exige mucho tiempo, además, y sin que baste con una indemnización sustitutoria para reparar el daño causado. (F.J.3º)
En la defensa del medio humano – uno de los preocupantes problemas que se plantean hoy en día- los poderes públicos tienen marcado muy claramente la conducta a seguir: la protección y defensa de aquél. Y ello no sólo por sentido común, que no sería argumento desdeñable, sino porque la propia Constitución española de 27 de diciembre de 1978 (…) en su importante artículo 45.2 les impone el deber de velar por la utilización racional de los recursos naturales. Obviamente ese deber alcanza no sólo a la Administración pública sino también a los Tribunales (F.J. 4º)” (Interlocutòria del Tribunal Suprem de 17 de febrer de 1.990)
Diversos pronunciaments del Tribunal Suprem (interlocutòries de 10 d’abril de 1989, 6 i 21 de març i 17 d’octubre de 1990, 28 de maig de 1991, 15 de gener de 1994) palesen la reiterada doctrina respecte de:
“La Exposición de Motivos de la LJCA (de 1958), advierte que a la hora de juzgar sobre la procedencia de la suspensión, se debe ponderar ante todo la medida que el interés público exija la ejecución, siendo este concepto, así como el de los perjuicios que aquella pueda ocasionar -art. 122- los que, armonizados determinan la procedencia o improcedencia de la suspensión de tal suerte que si las exigencias de ejecución son tenues, bastarán perjuicios de escasa entidad para provocar la suspensión, mientras que, por el contrario, cuando aquellas exigencias sean de gran intensidad solo perjuicios de muy elevada consideración podrán determinar en su caso la suspensión de la ejecución”.
Seguint les petjades jurisprudencials la STS de 22 de juny de 2005 (Secció 5, Ponent Sr. Peces Morate): “La interpretación de las normas aplicables debe partir del mandato constitucional de protección de la naturaleza, recogido en el art. 45 de la CE , de manera que, en caso de duda, los órganos competentes han de inclinarse por negar la autorización para cualquier actividad que pueda dañar o menoscabar el deseable equilibrio natural”.
Per una altra banda, en aquest sentit, és important tenir en compte que l’interès públic s’ha de determinar en cada moment atenent al cas concret de què es tracti. Això mateix es palesa a la Interlocutòria de 8 d’octubre de 1991, a la que s’hi estableix textualment: “La necesidad de atenerse a la singularidad de cada caso debatido por las circunstancias concurrentes en el mismo”. En el cas del bé jurídic medi ambient, és evident que és preferent el fet de mantenir l’entorn i les característiques de la zona tal com estan, perquè asseguren sense problemes una àrea concreta important (en abstracte) i tenen a veure amb el component abans anotat del periculum in mora. Així, l’execució de l’acte administratiu duria a desvirtuar la finalitat del recurs, que no és cap altre que la defensa de la integritat d’un determinat sistema, paratge o situació. Per un altre costat, atenint-nos al segon paràgraf de l’art. 130 de la Llei Jurisdiccional, l’interès general del bé jurídic salut en relació amb el medi ambient, està per sobre de l’interès privat determinat de bastir uns edificis/ obres determinades. No obstant això, no sempre tot és tan lineal quan són construccions de caràcter públic com carreteres, aeroports o depuradores. En conseqüència, pot no haver-hi cap mena de lesió d’aquest interès públic amb la paralització amb l’objectiu d’una millor preservació (ans al contrari), i, per contra, la seva no-presa en ponderació pot comportar una seriosa posada en perill dels valors ambientals.
Lògicament, qualsevol línia assenyada d’anàlisi prèvia en el moment inicial d’un litigi, seran encerts que després evitaran haver de rescabalar un projecte determinat que pot comportar un empitjorament de les condicions ambientals. Una mica és la línia jurisprudencial que dibuixa el Tribunal Suprem a la seva sentència de 4 d’octubre de 1991, que recull l’obligació dels poders públics d’organitzar i tutelar la salut quan explicita que:
“el emplazamiento de la depuradora no es conforme a derecho por lo que debe trasladarse a lugar adecuado y con los requisitos técnicos que la hagan efectiva en su funcionamiento; cambio de emplazamiento que corresponde al municipio demandado como titular del servicio público que venía prestando de forma muy deficiente la depuradora con riesgo para la salud pública”
Aquest extrem deriva de tota la doctrina de preeminència del principi de cautela com a expressió de l’art. 174.2 del Tractat CE (que no és objecte del present text) abans que s’hagi d’entrar a prendre decisions com les del Suprem en aquell afer.
No deixa de ser que la tendència actual dels tribunals és observar amb més deteniment aquests requisits. No és tan rar com d’antuvi l’acord de la paralització d’obres que afecten l’entorn, però sempre tenint present que no deixa de perdre el seu caràcter marcadament excepcional. Efectivament, el fonament del principi d’executivitat de l’acte administratiu rau no tan sols en la presumpció de legalitat que empara a tots els actes administratius, sinó també, i fonamentalment, en donar continuïtat, regularitat i eficàcia a l’actuació administrativa. Així ho posava de manifest la interlocutòria del Tribunal Suprem, de 15 d’abril de 1988: el principi d’eficàcia de l’activitat administrativa (art. 103.1 de la Constitució) i el de presumpció de legalitat dels actes administratius (art. 39.1 de la LPACAP), es tradueixen en la regla general de la seva executorietat immediata. Per tant, es pot considerar la suspensió de l’acte administratiu com una mesura excepcional enfront de la presumpció de validesa i eficàcia immediata que l’empara. Tal com ha assenyalat la STC 148/1993, el dret constitucional a la tutela judicial efectiva queda adequadament satisfet amb la possibilitat que l’executivitat de l’acte administratiu se sotmeti a control judicial, sense que el resultat d’aquest control hagi de ser, necessàriament, l’atorgament de la suspensió sol·licitada.
Si revisem tres supòsits recents de Catalunya en matèria de suspensió, podrem veure esmentats els principis a dalt consignats. Si comencem per la interlocutòria de 2 d’octubre de 2023 del JCA 11 de Barcelona (confirmada per la STSJC de 23 de desembre de 2024) que va atorgar la suspensió de la llicència per a la construcció d’un centre d’acollida d’animals al Parc Natural de la Serra de Collserola[1] sense afiançament. En aquest cas, el fet que la previsió constructora i transformadora fos dins d’un espai natural de protecció especial, fou un element clau:
“Sí existe una colisión de intereses generales que defiende la entidad actora, encuadrables en la categoría de derechos difusos o derechos colectivos, como la protección del medio ambiente frente a los intereses públicos que derivan de la ejecutividad de los actos adminsitrativos (el desplazamiento y la mejora de las instalaciones de un Centro de acogida de animals en un ámbito especialmente protegido). Esta ponderación debe decantarse dando prevalencia a los primeros. En la valoración de este presupuesto se coincide con la parte recurrente que el TS se ha pronunciado a favor de la relevancia del interés público al medio ambiente con prevalencia sobre otros intereses en STS de 15 de diciembre de 1994 (Recurso no 3254/1993) en la que se acordó la suspension de la ejecutividad de las decisiones administrativas por entender que en situaciones de conflictos entre intereses públicos hace falta dar prioridad a los más prevalentes, para lograr o no la suspensión”.
El segon cas és també del JCA 11 de Barcelona (Interlocutòria de 22 de juliol de 2025) que concedeix la suspensió de la previsió de bastiment d’una depuradora en un espai PEIN[2] del Moianès (règim de protecció bàsica) però amb caució a l’entitat ecologista actora. L’argumentació radica en els valors ambientals d’un espai natural protegit, però observant de forma central també altres elements molt rellevants de la situació del cas concret des del punt de vista purament administratiu:
“Aplicando las anteriores normas al presente caso, y siempre con el limitado alcance y significados propios del marco cautelar o provisional en el que se inscribe necesariamente esta resolución, resulta que procede la adopción de la medida cautelar solicitada.
En efecto, no se concretan ni acreditan los motivos por los que la ejecución de las obras sea urgente. Además, y esto es de gran relevancia, consta que el proyecto que se ha aprobado trae su origen en el convenio de colaboración entre la Mancomunitat del Bages i del Moianès per l’Aigua y el ACA en fecha 18 de diciembre de 2020.
A pesar de ello, no fue hasta al cabo de un año que se contrató la redacción del proyecto (21 de diciembre de 2021 y que esta obra, a pesar de su inclusión en el Programa de gestió específic dels sistemes públics de sanejament en alta de Catalunya 2022-2023, declarándose de interés prioritario, pero su implementación se enmarca en el anexo 1.2 “Sanejament de nuclis no sanejats” dins l’horitzó 2022-2027.
De ello se desprende que no existe ninguna urgencia.
No existe, por lo tanto, un interés público o general en la ejecución inmediata de las obras.
Frente a ello, como ya se ha indicado, existe un interés de los recurrentes digno de protección en el mantenimiento del estado actual de las condiciones ambientales del municipio que queda a escasos 450 metros de la instalación, al que no podría volverse en caso de ejecución de las obras”.
Aquesta decisió no és ferma en el moment d’escriure el present article i potser ser recorreguda encara en apel·lació. Nogensmenys, la ponderació que fa dels diferents interessos en joc resulta remarcable per l’anàlisi administratiu que realitza.
El tercer cas també és del 2025 i correspon al JCA 3 de Barcelona (Interlocutòria de 30de juliol de 2025). El litigi tracta la impugnació per part d’una entitat també de conservació de la natura d’un Agroparc al Penedès. En aquest supòsit el JCA pren la decisió per l’afecció d’una espècie de fauna salvatge en perill categoritzada com a “vulnerable” per la normativa espanyola (art. 58.1.b de la Llei 42/2007 de patrimoni natural i de la biodiversitat) que és l’àliga perdiguera o cuabarrada (Aquila fasciata). En aquest exemple, la decisió atura parcialment l’àmbit d’obres afectat per transformació agronòmica només en el sector que coincideix amb la zona on s’alimenten les àligues. D’aquesta manera vol preservar l’efectivitat inqüestionable de les mesures compensatòries establertes per l’acte administratiu impugnat que inclouen el trasllat de l’àrea de campeig de l’au:
“L’actuació no pot començar fins que s’acrediti que les dues àligues cuabarrades existents a la zona afectada tenen possibilitat de traslladar-se a un nou hàbitat dissenyat expressament com compensació (…) davant el risc que les actuacions urbanístiques comprometin la seva supervivència de forma irreversible.”
Una decisió que concerneix parcialment l’àmbit de la transformació i només a efectes d’assegurar la viabilitat de les mesures proposades per pal·liar els seus efectes negatius. A més, garanteix tenir una visió clara durant la durada del plet de l’efectiva implementació d’aquestes compensacions. Moltes vegades les pal·liatives no són aplicades per manca de mitjans de supervisió de l’Administració ambiental i aquest supòsit assegura aquest extrem.
Totes tres són decisions interessants des del vessant ambiental i que mereixen un tractament, sens perjudici de com es resolgui el plet principal. Subratllant novament el caràcter excepcional d’aquestes mesures, resulta destacable que totes més o menys tinguin en compte el valor de l’art. 45 CE, però també ponderant (de vegades de forma decisiva) amb altres elements d’oportunitat en relació amb l’interès general dels propis actes administratius recorreguts. Per aquesta contenció de l’interès general amb aquest caràcter polièdric, poden ser exportades a altres situacions.
Autor: Lluís-Xavier Toldrà Bastida.
[1] Espais de protecció especial segons la Llei 12/1985, de 13 de maig, d’espais naturals de Catalunya: capítol IV. Parc Naturals arts. 21 i 25.
[2] Capítol III de la Llei 12/1985, de 13 de maig. Protecció bàsica: sòl no urbanitzable, limitacions a la circulació motoritzada i avaluació ambiental dels projectes que s’hi prevegin.
