EL GOVERN ESPANYOL APROVA EL REIAL DECRET 90/2025, D’11 DE FEBRER, PEL QUAL ES REGULA EL RÈGIM DE CONSTITUCIÓ, COMPOSICIÓ I FUNCIONAMENT DELS ÒRGANS DE REPRESENTACIÓ I GOVERNANÇA DE LA LLACUNA DEL MAR MENOR I LA SEVA CONCA.
El passat dimecres, 12 de febrer de 2025, es va publicar al Butlletí Oficial de l’Estat (BOE) el Reial decret 90/2025, d’11 de febrer, pel qual es regula el règim de constitució, composició i funcionament dels òrgans de representació i governança de la llacuna del Mar Menor i la seva conca (d’ara endavant, RD 90/2025[1]), després que el Tribunal Constitucional (TC), en sentència 142/2024, de 20 de novembre[2], confirmés la constitucionalitat de la Llei 19/2022, de 30 de setembre, per al reconeixement de la personalitat jurídica a la llacuna del Mar Menor i la seva conca (d’ara endavant, Llei 19/2022[3]), la qual el RD 90/2025 desenvolupa parcialment. El RD 90/2025, com la Llei 19/2022, es dicta a l’empara del que es disposa a l’art. 149.1.23 CE, el qual atribueix a l’Estat la competència exclusiva en matèria de legislació bàsica sobre protecció del medi ambient, sens perjudici de les facultats de les comunitats autònomes d’establir normes addicionals de protecció. I la seva entrada en vigor està prevista vint dies després de la seva publicació al BOE.
L’exposició de motius del RD 90/2025 se’n fa ressò que el TC ha reconegut que la Llei 19/2022 és la “primera norma euromediterrània que s’inscriu dins del model que atribueix personalitat jurídica als ens naturals” i suposa “un trasllat de paradigma de protecció des de l’antropocentrisme més tradicional, a un ecocentrisme moderat”. És el primer pas, en l’àmbit espanyol, que s’apropa a aquest ecocentrisme que l’Amèrica Llatina practica des de ja fa uns anys reconeixent drets a la natura en casos com en la constitució de l’Equador, en lleis a Bolívia o en sentències de tribunals a Colòmbia com la del riu Atrato. Precisament, el sistema de governança del Mar Menor previst a la Llei 19/2022 i desenvolupat pel RD 90/2025 s’inspira en alguns d’aquests casos del Sud Global.
L’exposició de motius del RD 90/2025 també recorda que l’aprovació de la Llei 19/2022 considera l’ecosistema de la llacuna del Mar Menor com un subjecte de drets propis, capaç d’exercir-los per si mateix, d’acord amb el seu “valor ecològic intrínsec i la solidaritat intergeneracional, per tal que es garanteixi la seva protecció present i futura”. En aquest sentit, per tal de fer efectiu el reconeixement de la personalitat jurídica del Mar Menor i la seva conca, la Llei 19/2022, a l’article 3, crea tres organismes per la seva representació i governança:
- El Comitè de Representants.
- La Comissió de Seguiment (guardians i guardianes de la llacuna).
- El Comitè Científic.
Aquests tres òrgans conformen la Tutoria del Mar Menor, una institució que es regeix pel recent aprovat RD 90/2025, per la Llei 19/2022 i per les normes de Dret privat que li siguin d’aplicació, i que li correspon la representació legal de la llacuna del Mar Menor i la seva conca, davant de tota classe de persones, autoritats i entitats públiques o privades (art. 2.4.a) RD 90/20256).
Una de les crítiques que va rebre la Llei 19/2022 va ser que l’article 3 no preveia res més enllà de la composició i les funcions bàsiques d’aquests tres òrgans i que, per tant, es requeria una regulació que articulés la forma en la qual han de constituir-se i funcionar. És per això que l’aprovació del RD 90/2025 és clau, ja que procedeix al desenvolupament reglamentari parcial del mencionat sistema de governança, conforme la disposició final primera[4] de la Llei 19/2022.
El RD 90/2025 inclou deu articles amb disposicions comunes d’organització i funcionament dels òrgans que configuren la Tutoria del Mar Menor, així com les seves funcions, composició i forma de constituir-se específiques per a cadascun d’ells. L’art. 2 dedica la seva redacció a la mateixa Tutoria, les funcions de la qual seran executades conjuntament per les presidències dels tres òrgans que la conformen i adoptaran les seves decisions per majoria dels seus membres, de conformitat amb els acords que s’hagin adoptat en cadascun dels òrgans que presideixin (art. 2.5). També preveu l’assistència d’una Gerència per tal de garantir el funcionament de la Tutoria del Mar Menor i per donar-li el suport tècnic i administratiu que precisi (art. 2.6). I es faculta la Tutoria per sol·licitar número d’identificació fiscal a nom de la “Llacuna del Mar Menor i la seva conca” per tal que es consolidi la seva personalitat jurídica i que pugui operar en la contractació de béns i serveis, contractació de personal i gestió econòmica que es requereixi en el desenvolupament de les activitats pròpies (art. 2.4.b).
El RD 90/2025 fa algunes especificacions de la composició i funcionament dels tres òrgans que s’han esmentat abans, que composen la Tutoria del Mar Menor.
El Comitè de Representants es regula als arts. 5 i 6. Segueix la composició prevista per l’art. 3.2 de la Llei 19/2022 de 3 representants de l’Administració de l’Estat, 3 representants de la Comunitat Autònoma de la Regió de Múrcia i 7 representants de la ciutadania seleccionats per la Comissió de Seguiment entre ciutadans i ciutadanes inscrits al Cens de participació ciutadana de la Regió de Múrcia que tinguin el seu domicili en algun dels municipis riberencs o de conca. La selecció haurà d’aplicar una metodologia que asseguri una trajectòria prèvia en la defensa de l’ecosistema del Mar Menor.
L’art. 6 reprodueix les seves funcions previstes a la Llei 19/2022 com són:
- La proposta d’actuacions de protecció, conservació, manteniment i restauració de la llacuna, així com la seva formulació davant les entitats públiques i privades que corresponguin.
- La vigilància i control del compliment dels drets de la llacuna i la seva conca.
La principal novetat respecte la llei rau en el seu funcionament, ja que l’art. 5.5 del RD 90/2025 contempla un règim d’adopció d’acords que es basa en una majoria peculiar, en exigir el vot favorable de tots els representants de les administracions i de 4 dels 7 representants de la ciutadania. D’aquesta manera, es configura un bloqueig per part de qualsevol representant dels 6 de les administracions, la qual cosa vol dir que no es podrà adoptar cap acord si no hi ha la conformitat de tots els representants de les administracions. Considerem que aquest règim de majoria no s’adequa a la finalitat de la Llei 19/2022 de fomentar la participació ciutadana la qual proposava una majoria de representants de la ciutadania front l’administració.
La Comissió de Seguiment es regula als art. 7 i 8 i la seva composició també segueix la prevista a l’art. 3.3 de la Llei 19/2022. Inclou dinou membres (guardians i guardianes), 8 en representació dels municipis riberencs i 11 en representació dels sectors econòmics, socials i mediambientals, designats respectivament per acord conjunt de les organitzacions més representatives en l’àmbit territorial de la comunitat autònoma, d’acord amb la normativa autonòmica aplicable, en diferents sectors, entre ells les organitzacions de defensa ambiental. De nou i com ja diu la Llei 19/2022, les persones designades hauran d’acreditar la seva trajectòria prèvia en la defensa de l’ecosistema del Mar Menor. Les seves funcions es concreten a l’art. 8 del RD:
- La difusió d’informació sobre la Llei 19/2022.
- El seguiment i control del respecte als drets reconeguts a l’art. 2 de la Llei 19/2022.
- La informació periòdica sobre el compliment de la Llei 19/2022, tenint en compte els indicadors definits pel Comitè Científic per analitzar l’estat ecològic del Mar Menor als seus informes.
- La selecció de representants de la ciutadania que integren el Comitè de Representants.
- Informar l’exercici de les funcions del Comitè de Representants, tot i que les seves aportacions o informes no tindran caràcter vinculant.
Les tres primeres funcions ja estan previstes a l’art. 3.3 de la Llei 19/2022, mentre les dues darreres son afegides pel RD 90/2025. Pel que fa al funcionament, destacar que, a diferència del Comitè de Representants, el règim d’adopció d’acords és el de la meitat de vots més un dels membres assistents. També el RD 90/2025 estableix que les seves aportacions o informes no tenen caràcter vinculant pel Comitè de Representants.
Finalment, el Comitè Científic es regula als arts. 9 i 10. Estarà format per persones científiques i expertes independents de reconegut prestigi, designades respectivament per les Universitats de Múrcia i Alacant, el Centre Oceanogràfic de Múrcia de l’Institut Espanyol d’Oceanografia, la Societat Ibèrica d’Ecologia i el Consell Superior d’Investigacions Científiques. És essencial que les persones escollides siguin especialitzades en l’estudi del Mar Menor des de diferents àrees de coneixement. Les seves funcions es concreten a l’art. 10 del RD:
- L’assessorament científic general al Comitè de Representants i a la Comissió de Seguiment.
- La identificació d’indicadors sobre l’estat del sistema socioecològic del Mar Menor i la seva conca, els seus riscos, les mesures adequades de conservació i de restauració, així com la realització d’una avaluació periòdica anual de l’estat del sistema socioecològic del Mar Menor i la seva conca basant-se en els indicadors identificats. Els resultats obtinguts en l’exercici d’aquesta funció seran comunicats a la Comissió de Seguiment i al Comitè de Representants.
Val a dir que aquestes són les funcions previstes per la Llei 19/2022, si bé afegeix la de fer una avaluació periòdica anual i la de comunicar-ho al Comitè de Representants.
- Les seves aportacions o informes tampoc tenen caràcter vinculant.
Per tal d’iniciar de forma ràpida els tres òrgans que composen la Tutoria del Mar Menor, el RD 90/2025 disposa d’un règim transitori. La disposició transitòria primera preveu que formaran part del Comitè de Representants en representació de la ciutadania, 7 membres de la Comissió Promotora de la Iniciativa Legislativa Popular, els quals seran designats per la mateixa Comissió. El primer procés de selecció de les persones que integren el Comitè de Representants en representació de la ciutadania, es durà a terme en dues fases: se seleccionaran 3 representants l’any 2026, i 4 l’any 202 tot finalitzant el mandat l’1 de gener de 2031. Es preveu que la Comissió de Seguiment haurà d’aprovar les normes de selecció dels 7 representants de la ciutadania que integraran el Comitè de Representants abans del 30 de juny de 2025. I la disposició transitòria segona determina que els membres de la Comissió Promotora de la Iniciativa Legislativa Popular designats per formar part del primer Comitè de Representants es constituiran en Comissió gestora, encarregada d’impulsar la primera designació de les persones representants de l’Administració General de l’Estat i de la Comunitat Autònoma en el Comitè de Representants, i de la primera designació dels científics i experts independents del Comitè Científic.
[1] A consultar complet al següent enllaç: https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2025-2577
[2] Text íntegre de la Sentència: https://hj.tribunalconstitucional.es/es/Resolucion/Show/31317
[3] A consultar completa al següent enllaç: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2022-16019
[4] Disposición final primera de la Llei 19/2022. “Desarrollo reglamentario. Se habilita al Gobierno para que, en el ámbito de sus competencias, apruebe cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación, ejecución y desarrollo de lo establecido en esta ley.”
[5] Set representants de la ciutadania seleccionats per la Comissió de Seguiment entre ciutadans i ciutadanes inscrits al Cens de participació ciutadana de la Regió de Múrcia, regulat a l’art. 32 de la Llei 12/2014, de 16 de desembre, de Transparència i Participació Ciudadania de la Comunitat Autònoma de la Regió de Múrcia, que tinguin el seu domicili en algun dels municipis riberencs o de la conca (Cartagena, Los Alcázares, San Javier, San Pedro del Pinatar, Fuente Álamo, La Unión, Murcia i Torre Pacheco).
Aquest article forma part de la nostra col·laboració amb l’IDHC en el marc de l’ajut a projectes de desenvolupament i d’educació global de l’ACCD.
