La Llei 19/2022, de 30 de setembre, de reconeixement de personalitat jurídica i drets a la llacuna costanera del Mar Menor i la seva conca, a la Regió de Múrcia, ha suposat una fita legislativa (Peñalver, 2022)[1] i democràtica (Salazar, 2025)[2]. També ha cristal·litzat un gir ecocèntric «moderat» en el nostre ordenament – en paraules del Tribunal Constitucional Sentència del Tribunal Constitucional, STC, 142/2024, de 20 de novembre[3] –, proposat des del moviment internacional dels drets de la Natura, que està creixent exponencialment a tot el planeta en els últims quinze anys[4].
El reconeixement legislatiu de drets a un ecosistema, pel seu valor ecològic intrínsec, pioner a Europa, va anar acompanyat de determinades garanties d’aplicació basades en la «democràcia ambiental» i el Conveni d’Aarhus. Al voltant d’ aquestes garanties i al model de governança autònoma per a la presa de decisions d’ aquesta persona jurídica ecològica, i deixant a un costat aspectes relacionats amb l’ accés a la justícia, sorgeixen diversos desafiaments per a l’ eficàcia de la norma i la restauració de l’ecosistema degradat.
En aquesta contribució pretenc oferir una visió des del procés de gestació de la Tutoria, com a membre promotor de la Iniciativa Legislativa Popular, ILP, que es va iniciar l’octubre de 2020 i com a membre del Comitè de Representants de la Tutoria creada a l’article 3 de la Llei 19/2022, de 30 de setembre i plantejar els reptes que la nova persona jurídica «llacuna del Mar Menor i la seva conca» té per endavant.
Cal recordar que la ILP, fruit de la transferència realitzada per part de la Universitat de Múrcia a la societat civil, va partir, com va ser expressat en l’Exposició de Motius de la que va acabar sent la Llei 19/2022, no només del col·lapse ecològic que pateix la llacuna costanera murciana, sinó de la «insuficiència del sistema jurídic previ de protecció». La insuficiència d’aquest sistema s’ha produït, fonamentalment per dos factors: a) la tolerància de les autoritats competents a activitats econòmiques agrícoles i ramaderes contaminants a la conca al Mar Menor. Són un clar exemple els casos Topillos instruïts als Jutjats Penals de Múrcia, Cartagena i San Javier arran de la denúncia de la Fiscalia de Medi Ambient i Urbanisme el 2017 i l’informe de la Comissió de Peticions del Parlament Europeu de 2022 després de la petició realitzada per col·lectius ciutadans[5]-, i b) el fracàs democràtic en la gestió integrada dels espais naturals associats a la llacuna costanera. El suport social a la ILP, doncs, ve motivat per un desig d’incrementar les vies participatives en la gestió del Mar Menor com a espai natural.
Després del seu reconeixement com a persona jurídica, el suport de la Sentència del Tribunal Constitucional i l’aprovació del Reglament sobre el règim d’organització i funcionament dels òrgans de representació i funcionament de la llacuna del Mar Menor i la seva conca, mitjançant Reial decret 90/2025, d’11 de febrer, pel qual es regula el règim de constitució, composició i funcionament dels òrgans de representació i governança de la llacuna del Mar Menor i la seva conca, RD 90/2025, en els darrers mesos s’ha iniciat el procés de constitució de la Tutoria. Val a dir que el disseny de la Tutoria el trobem a l’article 3 de la Llei 19/2022, [6] i està força basada en la Sentència de la Cort Constitucional colombiana sobre el riu Atrato[7] la qual va ser una font d’inspiració per a Teresa Vicente, professora de Filosofia del Dret de la Universitat de Múrcia que va liderar el moviment ciutadà al voltant del reconeixement de drets al Mar Menor i la seva conca.
Transcorreguts tres anys des de la declaració per Llei de la primera persona jurídica ecològica d’Europa, el passat 29 de maig de 2025, al Saló de Graus de la Facultat de Dret de la Universitat de Múrcia i davant de Notària, es va constituir la Tutoria de la llacuna del Mar Menor i la seva conca – les funcions de la qual apareixen descrites a l’article 2.4 del RD 90/2025[8]. També en el mateix acte es va produir el nomenament i l’acceptació del càrrec dels integrants dels tres Comitès que la componen: el de Representants, el de Seguiment – els guardians i guardianes – i el Científic. Aquell mateix dia també es va procedir a l’elecció del gerent del Mar Menor, previst a l’art.2.6 del RD 90/2025 i braç executor de les decisions de la Tutoria.
Prèviament, la Comissió Promotora de la ILP – formada l’octubre de 2022 per vuit ciutadans -, i seguint el règim transitori establert al RD 90/2025, d’11 de febrer, va impulsar els tràmits de selecció dels membres dels diferents Comitès de la Tutoria[9].
Set dels membres de la Comissió Promotora han passat automàticament a formar part del sector ciutadà del Comitè de Representants, i els tres representants de l’Administració estatal i els tres de l’Administració autonòmica, van ser elegits per aquestes Administracions. Per l’Administració estatal, van ser nomenats representants la responsable de l’ Oficina Tècnica del Mar Menor[10], el Cap de la Demarcació de Costes a Múrcia i un alt funcionari de la Confederació Hidrogràfica del Segura. Per l’Administració autonòmica, van ser nomenats com a representants, la vicesecretària de la Conselleria de Medi Ambient, Universitats, Recerca i Mar Menor, un funcionari de l’ esmentada Conselleria i una funcionària de la Direcció General del Mar Menor. De la Comissió de Representants va ser elegida la professora Teresa Vicente com a presidenta.
Pel que fa al Comitè de Seguiment, el 29 de maig de 2025 van ser nomenats els representants – alcaldes, regidors o tècnics – dels ajuntaments riberencs (Cartagena, Los Alcázares, San Javier, San Pedro del Pinatar, Fuente Álamo, La Unión, Murcia y Torre Pacheco), i de cadascun dels sectors afectats, en una tríada diferenciada per l’art. 7 del Reglament (sectors socials econòmics i mediambientals). Cadascun dels sectors – onze en total[11] – havia triat prèviament un membre i un suplent que complien el requisit de trajectòria prèvia en la defensa del Mar Menor i la seva conca, establert a l’article 3.3.2n de la Llei 19/2022. En aquest Comitè va ser escollit president l’alcalde de Los Alcázares, Mario Pérez Cervera[12].
El nomenament del Comité Científic va ser a proposta de les Universitats de la Regió de Múrcia i de la província d’Alacant, així com des de centres d’investigació com l’Institut Superior d’Oceanografia, el Consell Superior d’Investigacions Científiques i la Societat Ibèrica d’Ecologia, i es va produir també el mateix dia, nomenant-se president al Catedràtic d’Ecologia de la Universitat de Múrcia, Miguel Ángel Esteve Selma.
Els tres tutors prendran les decisions en la Tutoria, després del previ debat en els seus respectius Comitès, 2.5 del RD 90/2025.Les primeres tasques dutes a terme pels diferents Comitès han estat la proposta de reglaments interns de funcionament i l’emissió per part del Comitè Científic l’1 d’agost de 2025 d’un informe de l’estat de la llacuna del Mar Menor – a petició dels altres dos Comitès. Aquest informe va alertar d’una situació crítica de l’ecosistema a causa de l’increment de les temperatures i va demanar a les autoritats competents un intercanvi i normalització de les fonts d’informació provinents de diversos equips de recerca finançats públicament i una protocolització de sistemes d’alerta primerenca.
Entre els mandats al gerent del Mar Menor, podem esmentar l’encàrrec de l’acta notarial de la constitució de la Tutoria del 29 de maig de 2025, l’obtenció d’un número d’identificació fiscal per a la persona jurídica ecològica i l’obertura d’un compte bancari per als recursos econòmics destinats a sostenir i finançar la llacuna del Mar Menor i la seva conca, art. 4 del RD 90/2025.
Els interrogants i reptes més importants que, al meu parer, planteja un sistema de governança com el dissenyat en la Llei 19/2022 i en el seu Reglament, serien els següents:
- Desentranyar la voluntat del legislador en relació amb la naturalesa de la persona jurídica ecològica creada perquè té un règim mixt de funcionament.
- Generar un clima de respecte, diàleg i debat sobre les propostes per a la defensa del Mar Menor i la seva tutela en cadascun dels Comitès a través de dinàmiques participatives.
- Assegurar l’eficàcia a curt termini de l’impuls de mesures normatives o d’actuació proposades per la Tutoria i els seus efectes davant de les administracions integrants dels Comitès.
- Aclarir l’oportunitat d’intervenció o emprenedoria per la Tutoria d’accions administratives i judicials en defensa dels drets del Mar Menor i paper que pot realitzar aquella com a entitat d’assessorament previ a accions judicials per part de persones a través de l’article 6 de la Llei 19/2022.
- Coordinar les decisions de la Tutoria amb el Marc d’Actuacions Prioritàries posat en marxa pel Ministeri de Transició Ecològica i Repte Demogràfic a través de l’Oficina Tècnica del Mar Menor i amb el Pla de Gestió de la Zona d’Especial Conservació, aprovat a l’octubre de 2019.
- Establir relacions amb altres entitats representatives en la gestió del Mar Menor com el Consell del Mar Menor, creat per l’article 7 de la Llei 3/2020, de 27 de juliol, de recuperació i protecció del Mar Menor i amb la Junta Rectora del Parc Regional de les Salinas y Arenales de San Pedro del Pinatar.
- Aprovar una planificació o un full de ruta per a les tasques de la Tutoria per tal d’aconseguir, a mitjà termini, frenar l’ eutrofització de la llacuna i invertir la tendència cap a una recuperació de l’ecosistema i, a llarg termini, l’estabilització d’una persona jurídica que uneixi tots els interessos en joc i, mitjançant processos de participació i mediació, trobi una solució sostenible i duradora al repte de la gestió de la llacuna i la seva conca.
Autor: Eduardo Salazar Ortuño, professor Lector de la Universitat de Barcelona.
[1]Peñalver, A. (2022, 16 de novembre). The first case recognizing the rights of nature in Europe : the Spanish Parliament’s brave step towards ecocentrism, Chemins Publics. (Recuperat de: https://hj.tribunalconstitucional.es/es/Resolucion/Show/31317https://www.chemins-publics.org/articles/the-first-case-recognizing-the-rights-of-nature-in-europe-the-spanish-parliaments-brave-step-towards-ecocentrism. 29/09/1025).
[2]Salazar, R. (2025, 18 de juny). Mar Menor: un tournant en Europe, Démocraties. (Recuperat de: https://democraties.media/mar-menor-un-tournant-en-europe/. 29/09/2025).
[3] STC núm. 142/2024, de 20 de novembre; ponent: María Luisa Segoviano Astaburuaga. (Recuperada de: https://hj.tribunalconstitucional.es/es/Resolucion/Show/31317. 29/09/2025).
[4]Portal web d’ Ecojurisprudence Monitor: https://ecojurisprudence.org/ (29/09/2025).
[5] Parlament Europeu, Comissió de Peticions. (2022, 31 d’agost). Projecte d’informe de missió i de recomanacions arran de la visita d’informació al Mar Menor (Múrcia, Espanya), del 23 al 25 de febrer de 2022, en relació amb el deteriorament mediambiental del Mar Menor (Document CR\1262270ES). Parlament Europeu. (Recuperat de: https://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/plmrep/COMMITTEES/PETI/CR/2022/10-24/1262270ES.pdf. 29/08/2025).
[6] «1. La representación y gobernanza de la laguna del Mar Menor y de su cuenca, se concreta en tres figuras: Un Comité de Representantes, compuesto por representantes de las Administraciones Públicas que intervienen en este ámbito y de la ciudadanía de los municipios ribereños; una Comisión de Seguimiento (los guardianes o guardianas de la Laguna del Mar Menor); y un Comité Científico, del que formará parte una comisión independiente de científicos y expertos, las universidades y los centros de investigación.
Los tres órganos referidos, Comité de Representantes, Comisión de Seguimiento y Comité Científico, formarán la Tutoría del Mar Menor.
- El Comité de Representantes estará formado por trece miembros, tres por la Administración General del Estado, tres por la Comunidad Autónoma y siete por la ciudadanía, que inicialmente serán los miembros del Grupo Promotor de la Iniciativa Legislativa Popular. El Comité de Representantes tiene entre sus funciones la de propuesta de actuaciones de protección, conservación, mantenimiento y restauración de la laguna, y también la de vigilancia y control del cumplimiento de los derechos de la laguna y su cuenca; a partir de las aportaciones de la Comisión de Seguimiento y del Comité Científico.
- La Comisión de Seguimiento (guardianes y guardianas) estará formada por una persona titular y una suplente en representación de cada uno de los municipios ribereños o de cuenca (Cartagena, Los Alcázares, San Javier, San Pedro del Pinatar, Fuente Álamo, La Unión, Murcia y Torre Pacheco) designada por los respectivos Ayuntamientos, que serán renovadas tras cada período de elecciones municipales. Así como por una persona titular y una suplente en representación de cada uno de los siguientes sectores económicos, sociales y de defensa medioambiental: asociaciones empresariales, sindicales, vecinales, de pesca, agrarias, ganaderas –con representación de la agricultura y ganadería ecológica y/o tradicional–, de defensa medioambiental, de lucha por la igualdad de género y juveniles.
Estas personas, que deberán tener una trayectoria previa en la defensa del ecosistema del Mar Menor, serán designadas por acuerdo de las organizaciones más representativas de cada uno de los mencionados sectores, bajo la convocatoria y supervisión de la Comisión Promotora, y para un período renovable de cuatro años. La Comisión de Seguimiento se constituirá en un tiempo no superior a tres meses tras la publicación de la presente ley.
La Comisión de Seguimiento tiene entre sus actividades propias la difusión de información sobre la presente ley, el seguimiento y control del respeto a los derechos de la laguna y su cuenca, y la información periódica sobre el cumplimiento de esta ley, teniendo en cuenta los indicadores definidos por el Comité Científico para analizar el estado ecológico del Mar Menor en sus informes.
- El Comité Científico estará formado por científicos y expertos independientes especializados en el estudio del Mar Menor, propuestos por las Universidades de Murcia y Alicante, por el Instituto Español de Oceanografía (Centro Oceanográfico de Murcia), por la Sociedad Ibérica de Ecología y por el Consejo Superior de Investigaciones Científicas, para un periodo de cuatro años renovable.
La independencia del Comité Científico la garantizarán dos condiciones de sus miembros: reconocido prestigio científico y no remuneración.
El Comité científico tendrá entre sus funciones la de asesoramiento al Comité de Representantes y la Comisión de Seguimiento, e identificación de indicadores sobre el estado ecológico del ecosistema, sus riesgos y las medidas adecuadas de restauración, que comunicará a la Comisión de Seguimiento ».
[7] Portal web del Centre Sociojurídic per a la defensa del territori: https://atrato.centrosiembra.org/ (29/09/2025).
[8]«Corresponden a la Tutoría las siguientes funciones:
a) La representación legal de la laguna del Mar Menor y su cuenca ante toda clase de personas, autoridades y entidades públicas o privadas.
b) La contratación de bienes o servicios y personas trabajadoras, así como la percepción de cobros o el abono de pagos efectuados para el desarrollo de su actividad. A tales efectos, solicitará el número de identificación fiscal a nombre de «La laguna del Mar Menor y su cuenca» de conformidad con lo establecido por el Reglamento General de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos, aprobado por el Real Decreto 1065/2007, de 27 de julio.
c) La aprobación anual del estado de cuentas, el presupuesto y el plan de trabajo en relación con la defensa de los derechos de la laguna del Mar Menor y su cuenca.
d) Establecer los mecanismos y procedimientos de coordinación interna de los tres órganos que la integran».
[9] Portal web de Pacte pel Mar Menor: https://pactoporelmarmenor.blogspot.com/p/componentes-de-los-comites-de-la.html (29/09/2025).
[10] Portal web del Ministeri per a la Transició Ecològica i el Repte Demogràfic: https://www.miteco.gob.es/es/ministerio/planes-estrategias/mar-menor.html (29/09/2025).
[11] Organitzacions empresarials, sindicals, veïnals, pesqueres, agràries, agràries representatives de l’ agricultura ecològica i tradicional, ramaderes, ramaderes representatives de la ramaderia ecològica i tradicional, de defensa mediambiental, de lluita per la igualtat de gènere i juvenils.
[12] Aquest alcalde i aquest municipi s’han caracteritzat des del 2020 per donar suport a la iniciativa de reconeixement de personalitat jurídica al Mar Menor, i de fet en el seu si es va produir la primera iniciativa legislativa regional, fracassada davant l’Assemblea Legislativa de Cartagena.
